Messina. Autorità portuale, il Cga ha stabilito importanti principi destinati ad incidere sulla contesa in corso

MESSINA – Dall’avv. Domenico Arizzi, riceviamo e pubblichiamo: ”Vista la posizione e le iniziative dell’Autorità Portuale di Messina e la potestà che la stessa pretende di esercitare su tutte indistintamente le aree del demanio marittimo costituenti la zona denominata “porto di Messina”, quale avvocato incaricato della difesa dell’Ente Autonomo Portuale di Messina nel ricorso in appello promosso e trattato dinanzi il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia [promosso per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione Catania, n. 169/2006 del 6 febbraio 2006], desidero portare all’attenzione che il C.G.A., con la recente sentenza n. 91/2010, intervenendo in contesa fra l’Ente Autonomo Portuale di Messina e l’Autorità Portuale di Messina su questioni afferenti la titolarità, la gestione, i limiti, le attribuzioni e la competenza dell’Autorità portuale sulle aree del demanio marittimo costituenti la zona denominata “porto di Messina”, ha stabilito importanti principi destinati ad incidere in modo significativo sulla contesa da tempo in corso fra i due Enti sulla titolarità e sulla gestione delle aree della zona falcata.
 Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha peraltro affermato che, con l’istituzione dell’Autorità Portuale nel porto di Messina non sono venuti meno i poteri dell’Ente Autonomo Portuale sull’area costituente il “punto franco” e che i compiti attribuiti all’Autorità Portuale non escludono né assorbono le attribuzioni e le competenze dell’Ente preposto per legge all’amministrazione e gestione delle aree costituenti il “punto franco” del porto di Messina. Invero l’Ente Autonomo Portuale non è stato mai dismesso, ma è ancora esistente come soggetto dotato di “personalità giuridica pubblica” e ha potestà su un’area che ha un perimetro accuratamente delineato nei suoi confini e sulle aree del bacino di carenaggio e della stazione di degassificazione per navi petroliere.
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Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con sentenza del 25 gennaio 2010, decidendo sul ricorso in appello n. 598/2006, ha stabilito che, con l’istituzione dell’Autorità Portuale nel porto di Messina, non sono venuti meno i poteri dell’Ente Autonomo Portuale sull’area costituente il “punto franco”.
I Giudici hanno chiarito che i compiti attribuiti all’Autorità Portuale dall’art. 6 della legge 84/94 ineriscono l’area portuale affidata alle sue cure e non escludono né assorbono attribuzioni e competenze delle Regione siciliana (né dell’Ente preposto per legge ed in virtù di provvedimento regionale all’amministrazione e gestione delle aree costituenti il “punto franco” del porto di Messina).
Hanno poi sottolineato l’estraneità alla controversie delle recenti vicende dell’Ente portuale, così come delle annose polemiche sulla sua utilità, ponendo invece in evidenza che allo stato, sulla base degli atti, l’Ente Autonomo Portuale di Messina risulta ancora esistente come soggetto dotato di “personalità giuridica pubblica”… “posto sotto la vigilanza della Regione” costituito con decreto del Pre-sidente della Regione 10 novembre 1953, n. 270/A per l’attuazione della legge na-zionale 191/51, che ha istituito un punto franco nel Porto di Messina comprendente un’area che ha un perimetro accuratamente delineato nei suoi confini.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha infine concluso affermando che non è nei poteri dell’Autorità Portuale risolvere d’imperio la relazione Stato/Regione, relativamente alla utilizzazione, per le finalità industriali che con legge la Regione Sicilia ha ritenuto di dover potenziare e finanziare, delle aree alla cui utilizzazione l’Ente Porto è stato regolarmente autorizzato con atto dell’Autorità al tempo competente, ritenendo, invece, che le vicende concernenti la relazione Ente Portuale – Autorità debbano trovare naturale sbocco in una conferenza alla quale abbiano a partecipare l’Amministrazione statale e quella regionale, sulla considerazione della molteplicità degli interessi coinvolti.
CENNI SULLA VICENDA
La controversia, decisa nei termini prospettati, nasce dalla richiesta di sgombero delle aree del demanio marittimo destinate, rispettivamente, a stazione di degassifica ed a bacino di carenaggio, ubicate nella zona falcata del porto di Messina, aree che, secondo l’Autorità Portuale, erano abusivamente occupate dall’Ente Portuale in assenza di titolo, per di più utilizzate per attività industriali da terzi cui l’Ente le avrebbe del tutto illegittimamente concesse.
L’Ente autonomo Portuale di Messina, titolare della gestione del punto franco del Porto di Messina ed anzi a tale fine appositamente istituito, aveva chiesto al T.A.R. l’annullamento delle ordinanze (n. 3 e 4 del 20 gennaio 1999) con le quali l’Autorità portuale di Messina aveva ingiunto lo sgombero, affermando invece che le aree in questione, ancorché esterne (ma prospicienti) il punto franco non sarebbero state né concesse illegittimamente a terzi, né abusivamente occupate dal momento che, malgrado non fosse mai intervenuta concessione, gli atti che ne avevano autorizzato l’ occupazione non avevano perso efficacia.
Il T.A.R. Sicilia (sez. Catania, sentenza n. 169/2006), aveva respinto il ricorso ritenendo abusiva l’occupazione da parte dell’Ente autonomo portuale di Messina e competente l’autorità portuale ad esercitare i poteri sul demanio marittimo in forza dell’affidamento ad essa di aree e banchine nonché della vigilanza sull’attività svolta nell’area portuale.
L’Ente Portuale di Messina, convinto dell’erroneità della sentenza, affidando le proprie ragioni all’avv. Domenico Arizzi, ha proposto ricorso in appello reiterando le censure (di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere) già dedotte.
Nella discussione dinanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa l’avv. Arizzi, per l’Ente Portuale, ha chiarito innanzitutto, la natura giuridica delle aree demaniali costituenti la zona denominata “porto di Messina”, precisandone la condizione, la titolarità, la distinzione in termini di gestione, attribuzioni e competenza, a partire dalla istituzione, con legge statale, nel 1951, del “punto franco” e del suo affidamento ad apposito Ente, istituito poi, dalla Regione siciliana, sulla base della legge n. 191/51, nella persona dell’appellante Ente Portuale, dotata di personalità giuridica di diritto pubblico cui appunto, era stata affidata l’amministrazione e la gestione del punto franco, mai dismessa.
Quindi, attraverso la minuziosa ricostruzione delle vicende relative alla acquisizione di aree anche esterne alla c.d. zona franca ed al legittimo espletamento tramite terzi di attività di natura industriale, che avrebbe beneficiato di finanzia-mento pubblico, l’avv. Arizzi ha ricostruito anche potestà e limiti dell’Autorità portuale in relazione alle aree del demanio marittimo, in tal modo contestando che nell’ambito dei poteri conferiti a tale autorità rientrassero anche le aree demaniali delle quali era stato disposto lo sgombero e ponendo in discussione, punto per punto, l’impianto motivazionale della sentenza impugnata.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa, dopo aver espresso apprezzamento per l’attenta e minuziosa ricostruzione fatta dalla difesa dell’Ente, ha dichiarato di condividere appieno l’addebito di erroneità mosso alla sentenza impugnata ritenendo più che evidente, dalla lettura della motivazione della sentenza gravata, che la decisione di reiezione adottata dal T.A.R. era conseguenza del mancato approfondimento, da parte del giudice di primo grado, della vicenda, ammettendo tuttavia che si trattava di questione tutt’altro che semplice e lineare che vedeva coinvolti interessi pubblici di composita titolarità, complicata, allo stato degli atti, dalla non ancora del tutto definita questione delle attribuzioni della Regione Siciliana in tema di demanio marittimo.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha così annullato la sentenza del TAR Sicilia, riconoscendo che il Giudice di primo grado aveva mosso dall’erroneo presupposto che, con il passaggio di consegne all’Autorità portuale delle aree di titolarità relative al Porto di Messina, ogni autorità dell’Ente portuale, anche per ciò che riguardava il punto franco, era venuta meno e che all’Autorità portuale spettava, invece il complesso di poteri inerenti alla gestione delle aree demaniali, ivi compresi quelli relativi al punto franco.
La sentenza ha toccato vari aspetti. Così ha sottolineato che la Regione Sicilia ha competenza esclusiva nella materia industriale, derivante dall’art. 14, lett. a), e), p), s), nonché dall’art. 20 dello statuto della Regione siciliana, fatta salva, nella materia strettamente doganale, la riserva di competenza statale di cui all’art. 39 del medesimo statuto. Quindi, ha ricordato che la legittima costituzione dell’Ente Autonomo Portuale non è stata mai messa in discussione e si inquadra nell’ambito delle attribuzioni della Regione siciliana, dotata, sin dalla sua istituzione, di specialissima autonomia tutelata da copertura costituzionale. Si inquadra altresì nella mai disco-nosciuta pertinenza al demanio regionale dell’area in questione, sulla base dell’art. 32 dello statuto e del D.P.R. n. 684/1977 (indipendentemente dalla ancora non attuata redazione dei relativi elenchi).
I Giudici Amministrativi, poi, constatata l’indeterminatezza, per l’assenza di un’esatta perimetrazione, del territorio che il Decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione del 1994 ha affidato all’Autorità portuale di Messina (con formula generica è detto “la circoscrizione territoriale dell’Autorità Portuale di Messina è costituita dalle aree demaniali marittime, delle opere portuali e degli antistanti spazi acquei, compresi nel tratto di costa che va dalla foce del torrente Annunziata e quelle prospicienti la Via Tommaso Cannizzaro”) hanno messo in evidenza come, proprio per l’indeterminatezza dei suddetti confini e per la prevalenza della legge sull’atto amministrativo, nel caso di specie, si deve presumere – in assenza di e-lementi certi dai quali possa essere desunta una differente volontà – che l’attribuzione territoriale non abbia inteso violare i confini del punto franco delimi-tati per legge e che, dunque, la circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale debba essere intesa nel senso di non voler varcare i confini delineati dalla legge n. 191 del 1951 e che non includa aree le quali, prima della istituzione di detta Autorità, abbiano ricevuto differente destinazione, o siano state sottoposte a differenti competenze di amministrazione e gestione.
Al riguardo i giudici hanno pure ricordato che il codice della navigazione prevede tuttora, la possibilità di istituire, nei porti di maggiore importanza, Enti portuali auto-nomi, dotati di personalità giuridica e che, in ogni caso, nel caso in esame, la norma deve essere coniugata con le attribuzioni (in materia industriale oltre che demaniale) della Regione siciliana ed alla legge che le ha trasferito le aree del demanio marittimo che non siano riconducibili agli interessi statali indicati nell’art. 1 del D.P.R. 1 luglio 1977 n. 684 (ancorché non definite ancora in appositi elenchi).
I Giudici amministrativi hanno quindi affermato che tuttora fanno capo all’Ente Portuale compiti ed attribuzioni derivanti dalla combinazione dell’art. 8 della legge 191/51 con il decreto regionale che lo ha costituito e che l’occupazione delle aree indicate nelle ingiunzioni di sgombero, rinviene la propria disciplina di base nel citato art. 36 del regolamento del Codice della navigazione, e non soggiace alle decadenze postulate dall’Autorità portuale visto peraltro che la realizzazione del bacino di carenaggio e della stazione di degassificazione per navi petroliere risultano previste nella L. R. n. 45/1975 (e successivamente nella L.R. n. 27/1987), con realizzazione affidata all’Ente Portuale di Messina, al quale è stato altresì imposto di provvedervi sulla base della convenzione stipulata con la SMEB s.p.a., con ciò dimostrandosi la persistenza dell’interesse regionale alla utilizzazione delle aree per le finalità specificate e, parallelamente, dell’Ente Portuale.
Quanto poi all’utilizzazione delle aree da parte della SMEB i Giudici Amministra-tivi hanno sottolineato come essa abbia ricevuto legittimazione nella stessa legge, sia per quanto concerne l’esecuzione delle opere (dichiarate di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti) sia per esercizio del bacino di carenaggio che della stazione di degassificazione.
TESTO INTEGRALE DELLA SENTENZA

 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 598 del 2006, proposto da
ENTE AUTONOMO PORTUALE DI MESSINA (E.A.P.M.),
in persona del Commissario straordinario in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonino Rizzo e Domenico Arizzi, con domicilio eletto in Palermo, via F. Cordova n. 76, presso la Segreteria del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana;
c o n t r o
l’AUTORITÀ PORTUALE DI MESSINA, la PRESIDENZA DELLA REGIONE SI-CILIANA, l’ASSESSORATO INDUSTRIA e l’ASSESSORATO AMBIENTE DELLA REGIONE SICILIANA e il MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRA-SPORTI, ciascuno in persona del legale rappresentante in carica, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici sono per legge domiciliati, in via Alcide De Gasperi n. 81;
e nei confronti di
CURATELA DEL FALLIMENTO S.M.E.B. – CANTIERI NAVALI s.p.a., in persona del curatore fallimentare in carica, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione III della sezione staccata di Catania, n. 169/2006 del 6 febbraio 2006;
Visto il ricorso in appello di cui in epigrafe;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità portuale di Messina, della Presidenza della regione siciliana, dell’Assessorato industria e dell’Assessorato am-biente della regione siciliana e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 26 novembre 2009, il Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani; udito, altresì, l’avv. D. Arizzi per l’ente appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F A T T O
1. Con sentenza n. 169 del 2006, la II sezione interna della Sezione staccata di Catania del T.A.R. Sicilia ha respinto il ricorso proposto, in primo grado, dall’Ente autonomo portuale di Messina, per l’annullamento delle ordinanze n. 3 e 4 del 20 gennaio 1999, con le quali l’Autorità portuale di Messina ha ingiunto lo sgombero delle aree destinate, rispettivamente, a stazione di degassifica (mq. 28.900) ed a bacino di carenaggio (mq. 29.9877).
Il giudice di primo grado, ritenuta abusiva l’occupazione delle aree da parte dell’Ente, ininfluente l’autorizzazione alla anticipata occupazione, illegittima la ces-sione alla S.M.E.B. di aree ed opere demaniali e competente l’autorità portuale ad esercitare i poteri relativi al demanio marittimo in forza dell’affidamento ad essa di aree e banchine nonché della vigilanza sull’attività svolta nell’area portuale, ha respinto il ricorso ritenendo infondate le censure di incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge dedotte sotto vari profili dall’Ente, il quale, ora, grava in questa sede la citata sentenza denunciandone l’erroneità sotto molteplici profili.
Parte appellante muove con il chiarire la natura giuridica delle aree demaniali costituenti nel loro complesso la zona denominata “porto di Messina”, precisandone la condizione, la titolarità, la distinzione in termini di gestione, attribuzioni e competenza, a partire dalla istituzione, con legge statale, nel 1951, del “punto fran-co” e del suo affidamento ad apposito Ente, istituito poi, dalla Regione siciliana, sulla base della medesima legge n. 191 del 1951, nella persona dell’attuale appellante, dotata di personalità giuridica di diritto pubblico cui appunto, è stata affidata l’amministrazione e la gestione del punto franco, mai dismessa.
Attraverso la minuziosa ricostruzione, poi, di vicende relative alla acquisi-zione di aree anche esterne alla c.d. zona franca ed al legittimo espletamento tramite terzi di attività di natura industriale, che avrebbe beneficiato di finanziamento pubblico, parte appellante ricostruisce anche potestà e limiti dell’Autorità portuale in relazione alle aree del demanio marittimo contestando che nell’ambito dei poteri conferiti a tale autorità rientrino anche le aree demaniali delle quali è stato disposto lo sgombero.
Ponendo dunque in discussione punto per punto l’impianto motivazionale della sentenza impugnata, l’appellante ne ribadisce l’erro-neità, e ripropone le cen-sure di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere dedotte in primo grado.
Costituitesi con unico atto l’Autorità portuale e le amministrazioni regionale e statale indicate in premessa, per resistere all’appello, questo Consiglio, chiamata una prima volta la causa in decisione alla pubblica udienza del 10 gennaio 2008, ha disposto, con ordinanza 289/2008, l’acquisizione – per il tramite della Presidenza della Regione Siciliana – di documentati chiarimenti sul perimetro delle aree com-prese nella delimitazione di cui all’art. 1 della legge 15 marzo 1951, n. 191 e costi-tuite in punto franco; nonché sul perimetro della circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale definito dai decreti del Ministro dei trasporti e della naviga-zione, ai sensi del comma 7 dell’art. 6 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, con il corredo di una schematica rappresentazione grafica idonea ad individuare con diversa colorazione i rispettivi perimetri, anche se in tutto od in parte sovrapposti.
Acquisiti i chiarimenti richiesti, la causa, chiamata nuovamente alla pubblica udienza del 26 novembre 2009, è stata trattenuta in decisione.
D I R I T T O
1. L’appello è fondato, secondo quanto sarà di seguito precisato.
2. La controversia investe due ordinanze di sgombero (la n. 3 e la n. 4 del 29 gennaio 1999) emesse dall’Autorità portuale di Messina ai danni dell’Ente autonomo portuale di Messina, concernenti rispettivamente un’area della estensione di mq. 28.900, destinata a stazione di degassifica, ed altra area della estensione di mq. 29.987, destinata a bacino di carenaggio.
Si tratta di aree del demanio marittimo che l’Autorità portuale di Messina af-ferma essere abusivamente occupate dall’Ente in assenza di titolo (l’Ente sarebbe titolare soltanto di atti di sottomissione nei riguardi della Capitaneria di Porto del tempo, cui non ha fatto seguito alcuna concessione), per di più utilizzate per attività industriali da terzi cui l’Ente avrebbe del tutto illegittimamente concesso le aree demaniali.
L’Ente, peraltro, titolare della gestione del punto franco del Porto di Messina ed anzi a tale fine appositamente istituito, afferma, invece, che le aree in questione, ancorché esterne (ma prospicienti) il punto franco non sarebbero state né concesse illegittimamente a terzi, né abusivamente occupate (in quanto oggetto dell’atto d’obbligo) e che, nelle more della decisione sulla concessione, mai intervenuta, gli atti di sottomissione a suo tempo sottoscritti e la relativa autorizzazione alla occu-pazione temporanea non avrebbero perso efficacia.
Il Giudice di primo grado ha disatteso del tutto le difese dell’Ente, muovendo dal presupposto che, con il passaggio di consegne all’Autorità portuale delle aree di titolarità relative al Porto di Messina, ogni autorità dell’Ente portuale, anche per ciò che riguarda il punto franco, sarebbe venuta meno e che all’Autorità portuale spette-rebbero, invece il complesso di poteri inerenti alla gestione delle aree demaniali, ivi compresi quelli relativi al punto franco.
3. L’addebito di erroneità mosso dall’appellante alla sentenza impugnata, deve essere condiviso, essendo più che evidente, dalla lettura della motivazione della sen-tenza gravata, che la decisione di reiezione consegue al mancato approfondimento, da parte del giudice di primo grado di una vicenda tutt’altro che semplice e lineare, in quanto vede coinvolti interessi pubblici di composita titolarità, complicata, allo stato degli atti, dalla non ancora del tutto definita questione delle attribuzioni della Regione Siciliana in tema di demanio marittimo.
Non aggiunge chiarezza la compresenza, in giudizio, sotto il patrocinio della medesima Avvocatura distrettuale, dell’Autorità portuale che ha adottato l’atto. e delle altre amministrazioni statali e regionali evocate in giudizio dall’Ente portuale (con ogni evidenza a garanzia della sua posizione sostanziale).
L’anomalia e complessità della questione in esame è resa evidente dall’imbarazzo con cui il dirigente regionale, delegato dall’Am-ministrazione re-gionale siciliana a redigere la relazione di accompagnamento della documentazione richiesta da questo Consiglio con l’ordinanza collegiale n. 298/2008, ha ritenuto di doversi astenere dall’esprimersi sulla titolarità delle aree demaniali in contestazione, per il paventato conflitto di interessi, derivante dalla posizione processuale, nel presente giudizio, dell’Assessorato regionale dal quale è stato delegato.
Comunque, il Consiglio non può che prendere atto della proposizione conclusiva rappresentata nella citata relazione depositata il 15 maggio 2008, con la quale sono stati, in ogni caso, forniti gli elementi richiesti con l’incombente istruttorio sopra specificato.
4.1. Estranee alla controversie sono le recenti vicende dell’Ente portuale, così come le annose polemiche sulla sua utilità.
Allo stato, sulla base degli atti, esso risulta ancora esistente come soggetto dotato di “personalità giuridica pubblica”… “posto sotto la vigilanza della Regione” costituito con decreto del Presidente della Regione 10 novembre 1953, n. 270/A per l’attuazione della legge nazionale 15 marzo 1951 n. 191, che ha istituito un punto franco nel Porto di Messina comprendente “le aree della zona falcata della superficie di circa metri quadrati 144.000 delimitata verso mare dal ciglio delle banchine del porto e verso terra da una linea che ha per origine l’angolo nord-est della darsena di levante a metri 20 dal muro di cinta della zona di pertinenza della marina militare denominata «Difesa militare marittima», segue una curva di raggio di metri 100 e dello sviluppo di metri 178,35, indi un rettifilo lungo metri 143,20 parallelo e distante metri 72 dal primo tratto, verso ovest, del muro di cinta del deposito della C.I.P., poscia una curva di raggio di metri 321,27 e sviluppo metri 156,36, segue un rettifilo lungo metri 136 e poi, piegando ad angolo retto verso ovest per una lunghezza di metri 20 e successivamente ad angolo retto verso sud, segue un rettifilo lungo metri 423. Dall’estremo sud di detto rettifilo la linea segue il ciglio interno della progettata strada larga metri 10 che dalla litoranea porta alla testata Norimberga, fiancheggiando l’area della calata sud-ovest dello sporgente Norimberga destinata alla costruzione dei silos di carbone delle ferrovie dello Stato” (art. 1 della legge citata).
L’area ha, dunque, un perimetro accuratamente delineato nei suoi confini, e di ciò vi è conferma negli atti istruttori acquisiti in giudizio.
L’amministrazione e la gestione del punto franco sono state affidate, per legge (art. 8) “ad apposito Ente, il quale è tenuto:
a) a mantenere in buono stato la cinta doganale e ad eseguire tutte le opere che fossero richieste dall’Amministrazione finanziaria per il sicuro esercizio della vigilanza;
b) a fornire gratuitamente i locali necessari per gli uffici doganali e ferroviari per il personale di vigilanza ed a provvedere alla ordinaria manutenzione di essi”.
L’art. 10 della legge statale citata prevedeva che “L’impianto di stabilimenti industriali nelle aree comprese nella delimitazione di cui all’art. 1 è subordinata a preventiva autorizzazione del Ministro per le finanze”.
L’articolo è stato dichiarato incostituzionale dall’Alta Corte della Regione Siciliana (al tempo in funzione, nelle more delle istituzione della Corte Costitu-zionale), con decisione 11 luglio 1951/31 ottobre 1951 n. 48, su ricorso del Presidente della Regione, per violazione della competenza esclusiva della Regione Siciliana nella materia industriale, derivante dall’art. 14, lett. a), e), p), s), nonché dall’art. 20 dello statuto della Regione siciliana, fatta salva, nella materia stret-tamente doganale, la riserva di competenza statale di cui all’art. 39 del medesimo statuto.
L’Ente di cui al riportato art. 8 della legge statale è, appunto, quello istituito con il decreto del Presidente della Regione siciliana del 1953, attuale appellante nel presente giudizio e destinatario delle ordinanze di sgombero impugnate.
La legittima costituzione dell’Ente con provvedimento del Presidente della Re-gione Siciliana non risulta essere stata mai messa in discussione.
Essa si inquadra nell’ambito delle attribuzioni della Regione siciliana, come è noto dotata, sin dalla sua istituzione, di specialissima autonomia in quanto tutelata, sin dal suo nascere, da copertura costituzionale.
Si inquadra altresì nella mai disconosciuta pertinenza al demanio regionale dell’area in questione, sulla base dell’art. 32 dello statuto e del D.P.R. n. 684/1977, indipendentemente dalla ancora non attuata redazione dei relativi elenchi.
4.2.. Erronea è, dunque l’affermazione, contenuta in sentenza, secondo cui, con l’istituzione dell’Autorità portuale, nel porto di Messina, dell’art. 6 della legge 28 gennaio 1994 n. 84, sarebbero venuti meno i poteri dell’ente (e dell’Amministrazione regionale) sull’area costituente il “punto franco”, sopra deli-neata.
In base all’art. 6 della L. n. 84 del 1994, invero, l’Autorità portuale è attribu-taria dei seguenti compiti:
“a) indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali di cui all’articolo 16, comma 1, e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti, con poteri di regolamentazione e di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi a tali attività ed alle condizioni di igiene del lavoro in attuazione dell’articolo 24 );
b) manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell’ambito por-tuale, ivi compresa quella per il mantenimento dei fondali, previa convenzione con il Ministero dei lavori pubblici che preveda l’utilizzazione dei fondi all’uopo disponibili sullo stato di previsione della medesima amministrazione;
c) affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all’articolo 16, comma 1, individuati con de-creto del Ministro dei trasporti e della navigazione, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.”
Essi ineriscono all’area portuale affidata alle sue cure e non escludono né as-sorbono attribuzioni e competenze delle Regione siciliana (né dell’Ente preposto per legge ed in virtù di provvedimento regionale all’amministrazione e gestione delle aree costituenti il “punto franco” del porto di Messina).
Vero è che il Decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione del 1994, nell’affidare, in concreto, all’Autorità portuale nel porto di Messina le attribuzioni derivanti dalla istituzione di cui alla citata legge n. 84 del 1994 non è stato così puntuale (come il legislatore nazionale) nel definire la perimetrazione del territorio affidato alle sue cure.
Alquanto generica è, infatti, la formula secondo cui “la circoscrizione territo-riale dell’Autorità Portuale di Messina è costituita dalle aree demaniali marittime, delle opere portuali e degli antistanti spazi acquei, compresi nel tratto di costa che va dalla foce del torrente Annunziata e quelle prospicienti la Via Tommaso Cannizzaro”.
Proprio per la indeterminatezza dei suddetti confini e per la prevalenza della legge sull’atto amministrativo, quest’ultimo deve essere interpretato nel senso della sua legittimità.
Ciò significa che, nel caso di specie, si deve presumere – in assenza di elementi certi dai quali possa essere desunta una differente volontà – che l’attribuzione territo-riale non abbia inteso violare i confini del punto franco delimitati per legge e che, dunque, la circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale debba essere intesa nel senso di non voler varcare i confini delineati dalla legge n. 191 del 1951 e che non includa aree le quali, prima della istituzione di detta Autorità, abbiano ricevuto differente destinazione, o siano state sottoposte a differenti competenze di ammini-strazione e gestione.
A tale convincimento si è indotti dalla ulteriore considerazione che, ogni qual-volta si è inteso estendere le attribuzioni dell’Autorità portuale in parola, ciò è avvenuto con apposito atto (così è avvenuto per l’attribuzione del tratto di costa che va dalla radice del Molo Marullo del Porto di Milazzo alla foce del torrente Muto, con decreto del Ministro dei trasporti 21 dicembre 1999 e, a sud della città di Messina, con l’attribuzione del Porto di Tremestieri, delimitato dalle aree comprese tra il torrente Larderia (limite nord) e la fiumara Guidara (limite sud), con decreto del Ministero dei trasporti 23 ottobre 2006.
Giova, al riguardo, tenere conto che il codice della navigazione non solo non esclude, ma espressamente prevede, tuttora, la possibilità di istituire, nei porti di maggiore importanza, Enti portuali autonomi, dotati di personalità giuridica (art. 19) e che il regolamento consente che parti del demanio marittimo siano consegnate temporaneamente ad altri usi pubblici nell’interesse di altre amministrazioni dello Stato.
La norma regolamentare citata deve essere intesa nel senso che la “temporaneità”, della utilizzazione, consentita per interessi pubblici di titolarità di differente amministrazione pubblica, non implichi la necessità di un termine di durata distinto dalla persistenza dell’interesse per la cui realizzazione l’utilizzazione è stata accordata, e che la scadenza sia connaturata al venir meno dell’interesse alla utilizzazione.
La specificazione contenuta al comma 3 dell’articolo da ultimo citato induce a ritenere che la stessa Amministrazione alla quale è stata consentita la temporanea utilizzazione possa avvalersi di terzi per la realizzazione degli interessi di pubblici contemplati al comma 1.
Nel caso in esame, la norma deve essere coniugata con le attribuzioni (in mate-ria industriale oltre che demaniale) della Regione siciliana (come anche definiti – nella materia industriale – dalla citata decisione dell’Alta Corte di Giustizia della Regione Siciliana) ed alla legge che ha trasferito alla Regione le aree del demanio marittimo che non siano riconducibili agli interessi statali indicati nell’art. 1 del D.P.R. 1 luglio 1977 n. 684 (ancorché non definite ancora in appositi elenchi).
4.3. L’insieme di quanto precede rende di nessun rilievo, nel presente giudizio, la sovrapposizione, di fatto, dell’area di competenza dell’Autorità portuale, o l’ingerenza di tale organo nell’ammini-strazione e gestione delle aree del punto franco, oltre i limiti dei poteri di polizia che, in ogni caso le appartengono, in forza della disposizione di cui al comma 3 del citato art. 36 del regolamento del codice della navigazione.
Tuttora fanno, infatti, capo all’Ente portuale compiti ed attribuzioni derivanti dalla combinazione dell’art. 8 della L. n. 191 del 1951 con il decreto regionale che lo ha costituito.
L’atto d’obbligo annesso alle autorizzazioni temporanee (per le aree sulle quali è controversia) mai revocate in forza della natura pubblica dell’Ente e dell’interesse cui si riconnette l’uso accordato, rinviene la propria disciplina di base nel citato art. 36 del regolamento del Codice della navigazione, e non soggiace alle decadenze postulate dall’Autorità portuale (e condivise nella sentenza appellata).
Piuttosto non può non tenersi nella debita considerazione che con L.R. 6 giugno 1975, n. 45 sono state adottate puntuali disposizioni per il completamento del bacino di carenaggio e la realizzazione di una stazione di degassificazione per navi petroliere, affidandosene la realizzazione all’Ente Portuale di Messina, al quale è stato altresì imposto di provvedervi sulla base della convenzione stipulata in data 16 maggio 1975 con la Società messinese esercizio bacini s.p.a. (art. 2 della legge regionale citata).
L’utilizzazione delle aree da parte della società citata ha ricevuto, pertanto, le-gittimazione nella stessa legge, sia per quanto concerne l’esecuzione delle opere (di-chiarate di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti) sia per esercizio del bacino di carenaggio e della stazione di degassificazione.
Successivamente, nel tempo, altri provvedimenti legislativi sono intervenuti a finanziare l’attività del bacino di carenaggio e della stazione di degassificazione (si veda, in argomento la L.R. 27 maggio 1987 n. 27) con ciò dimostrandosi la per-sistenza dell’interesse regionale alla utilizzazione delle aree per le finalità specificate e, parallelamente, dell’Ente Portuale.
La scadenza, in corso di causa della concessione alla SMEB s.p.a non muta i termini della questione anche alla luce delle successive vicende nelle quali si inse-risce il protocollo del 2004, citato dalla difesa dell’Ente.
5. Alla luce degli elementi sopra evidenziati, la censura di incompetenza dell’Autorità portuale ad ordinare lo sgombero delle aree deve essere accolta, unita-mente all’evidenziato eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti.
Non occorre spendere ulteriori argomenti per negare che sussista l’abusivismo sulla cui base sono state adottate le ordinanze impugnate, né tale situazione è dato desumere dalla controversia relativa al pagamento dei canoni, non portata nel presente giudizio, ma sostanzialmente addotta dall’Autorità portuale a giustificazione del proprio operato.
Non risiede, infatti, nei poteri dell’Autorità in parola di risolvere d’imperio la relazione Stato/Regione, relativamente alla utilizzazione, per le finalità industriali che con legge la Regione Sicilia ha ritenuto di dover potenziare e finanziare nelle aree alla cui utilizzazione l’Ente Porto è stato regolarmente autorizzato con atto dell’Autorità al tempo competente.
Nella specifica controversia l’Autorità portuale non può neanche avvalersi delle attribuzioni che le derivano quale longa manus dell’Amministrazione regionale, in base al disposto art. 4 del D.P.R. 1 luglio 1977 n. 684.
La sola presenza in causa dell’Amministrazione regionale con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato non giustifica la presunzione che l’Autorità abbia agito di concerto con l’amministrazione statale e con quella regionale, per liquidare, con i citati atti impugnati, l’opera-tività di impianti realizzati e funzionanti sulla base di atti e provvedimenti regionali.
Sotto differente profilo, ove dalla costituzione in giudizio, con la comune di-fesa erariale, dovesse ritenersi che l’Amministrazione statale e quella regionale ab-biano inteso avallare l’operato dell’Auto-rità portuale, gli atti impugnati non po-trebbero, in ogni caso, sottrarsi alla denunciata violazione delle regole sul procedimento amministrativo ed in particolare dell’art. 7, della l. n. 241 del 1990, non susssistendo la natura necessaria degli atti impugnati, a fronte della disciplina degli istituti, come sopra evidenziata.
Invero, le vicende concernenti la relazione Ente Portuale – Autorità dovrebbe trovare naturale sbocco in una conferenza alla quale abbiano a partecipare l’Amministrazione statale e quella regionale, sulla considerazione della molteplicità degli interessi coinvolti.
A tutto concedere tuttavia, non può essere negato all’Ente l’avviso precoce di avvio di procedimenti volti a concludersi con provvedimenti gravemente incidenti su attribuzioni conferitigli per legge e provvedimenti tuttora validi, non essendo stata fornita alcuna dimostrazione che la tempestiva partecipazione non potesse differentemente indirizzare la decisione dell’Autorità.
6. Sulla base di quanto precede l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado e devono essere annullati gli atti impugnati dall’Ente Portuale di Messina.
In considerazione della complessità della questione e della natura pubblica dei soggetti coinvolti devono essere interamente compensate fra le parti le spese del giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giuri-sdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i provvedimenti impugnati;
Compensa interamente fra le parti le spese del giudizio;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, addì 26 novembre 2009 e 12 gennaio 2010, dal Consi-glio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, in camera di consiglio con l’intervento dei Signori: Raffaele Maria De Lipsis, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, Estensore, Paolo D’Angelo, Filippo Salvia, Pietro Ciani, Componenti.
F.to: Raffaele Maria De Lipsis, Presidente
F.to: Chiarenza Millemaggi Cogliani, Estensore
F.to: Maria Assunta Tistera, Segretario
Depositata in segreteria il  25 gennaio 2010

 

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